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深度前沿丨沒有50年出讓限制,產業用地供給有了這些新變化

來源: 2018-12-05 09:44:31  星期三

多種土地供給方式相結合,能為企業在土地資產配置方面提供更多的選擇。采用更為靈活、精細化、市場導向的土地全生命周期管理,是大勢所趨。


創新創業大爆炸時代正在來臨,新技術新業態日新月異,新的生產方式和組織方式層出不窮,企業的生命周期也隨之改變。一方面獨角獸、瞪羚等高增長企業不斷涌現;另一方面,創新創業的高風險屬性,也使得企業生命周期逐漸縮短,企業榮衰有時僅在一夕之間。國家工商總局《全國內資企業生存時間分析報告》顯示,企業成立后3-7年為退出市場的高發期,2008-2012年間退出市場的企業平均壽命為6.09年。

面對快速變化的產業發展形勢,產業園區的發展正在面臨越來越多的不確定性,過去依賴土地的項目招商模式已難以適用。長達50年的工業用地使用年期,使得園區無法做到及時“換血”,新引入的企業落地難,弊病日益凸顯。在土地供給上,產業園區如何以更加靈活有效的土地供給制度來應對風起云涌的產業發展態勢,是每個城市和園區面臨的重要問題。

近年來,工業用地彈性年期出讓、1.5級開發、先租后讓、灰色用地等創新土地供給模式涌現,在土地供給側改革、完善土地全生命周期管理等方面進行了多元化探索。


1、工業用地彈性年期出讓

為提高工業用地利用效率、合理配置土地資源,在《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》(國土資發〔2014〕119號)的指導下,自2014年起,北京市、上海市、廣州市、臨沂市、濟南市和成都市等多個省市相繼出臺了工業用地彈性年期出讓的實施意見。

以上海為例,2014年率先在全國試行工業用地彈性年期出讓制,主要規定內容如下:

一是工業用地分為四類,其中針對單一企業的新增工業用地產業項目類,出讓年限一般不超過20年。工業用地標準廠房類、研發總部產業項目類、研發總部通用類用地等三類用地,則沒有硬性規定,只提出最高年限為50年。

二是國家和本市重大產業項目、戰略性新興產業項目,要按照上海市相關規定和程序進行認定,出讓年限可放寬到50年。

三是出讓年限屆滿后,對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估,采取有償協議方式,續期或收回土地使用權。

可以看到,上海政府更傾向于把土地出讓給靈活性更高的平臺型企業和效益更高的戰略性新興產業企業,并且通過重大項目認定、到期評估等相關程序,讓政府在產業項目的用地出讓年期上掌握更多的主動權。

理論上,工業用地彈性年期出讓一方面有利于政府提高土地資源利用效率,實現對土地的靈活管控,緩解土地供需矛盾;同時也有利于企業根據自身需要合理確定時限,降低企業用地成本,讓企業有了更靈活的資產配置方式。

但在實際操作中,工業用地彈性年期出讓在機制設計上還有很多需要完善的地方。一是部分省市在出讓年限確定上缺乏明確、透明的標準,例如中山市在《工業用地“先租后讓”、“彈性年限出讓”實施細則(試行)》中,針對“彈性年限出讓”的細則,只提到“在少于法定最高使用年限的前提下,各鎮(區)可根據具體工業項目實際情況確定使用年限?!边@為企業和政府之間的博弈留了空間,對行政管理人員的專業素質提出了更高的要求,容易滋生灰色交易,同時給企業投資帶來了不確定性。二是企業購買土地不僅僅出于生產需要,也是融資需要,而較短的土地使用權年限可能會影響企業抵押貸款及貸款金額,從而增加了企業融資成本。



2、先租后讓

和工業用地彈性年期出讓相似,“先租后讓”也是為了解決工業用地閑置、粗放利用的問題。不同的是,工業用地彈性年限出讓是提高企業的準入門檻,先租后讓則是設立企業的退出機制。

例如,浙江的土地先租后讓制度,以招標、拍賣或掛牌方式公開確定土地使用者的工業用地,政府對供地方式、供地程序、土地利用標準和達產考核等方面作出明確要求,并給予企業5或6年考核期。期間,土地以租賃方式出租給土地使用者,土地使用者向國家繳納租金并進行開發、使用、經營,按照租賃合同約定時間達到約定利用條件后,可申請辦理出讓手續;考核期內沒有成效、或未達到約定條件,政府收回土地。

對政府來說,先租后讓降低了政府的風險,政府能夠掌握主動權,如果企業效益不好,政府可以將土地收回來。從企業的角度看,如果經營的情況不好,可以提前終止租期,這種損失相對較小。

但是,先租后讓同樣面臨企業難以通過土地獲得融資的問題。另外,企業運營一旦未達到設定的標準,將會對企業的固定資產和經營造成難以估量的損失;就算達到了標準,數年后土地的出讓價格很有可能按當年的市場價格來算,企業徒增一大筆額外支出。部分創業型高新技術企業初期的投資額度和產值都很低,如果在考核期間采用稅收、投資強度和產值這樣單一的審核標準,將不利于創新創業企業發展。



3、1.5級開發

“1.5級開發”這個概念來自于深圳市前海深港現代服務業合作區管理局創新性提出的“梯級土地開發模式”,該模式把土地開發分為5級,分別是0級、0.5級、1級、1.5級、2級。其中1.5級開發指的是在一片新區當中選擇一塊基礎設施完備、計劃遠期出讓、潛在價值高的地塊,以短期出讓或租賃的方式獲得土地,土地權屬不變,開發者在其上建設非永久性的臨時建筑,以裝配可移動建筑為主,同時展開招商運營行為。這么做,一方面可以滿足入園企業的短期入駐辦公需求,另一方面也作為這片新區的形象展示窗口,形成滾動開發模式。

前海第一個1.5級開發的項目,是2013年前海和萬科打造企業公館項目,占地面積約11萬平方米,總建筑面積約4萬平方米,采用租賃的方式,8年租金15億元,希望用8到10年時間以快速建設的方式盡快為想進入前海的企業機構提供辦公場所。

前海企業公館

東莞是國內第一個從政府層面對1.5級開發予以官方發文倡導實施的城市。東莞于2018年3月出臺《東莞市土地1.5級開發操作指引》,首個采取1.5級開發的示范項目落戶濱海灣,將打造為一個高端現代科技產業園區。

1.5級開發和工業用地彈性年期出讓、先租后讓的區別,一是使用年限方面,1.5級開發的使用年限明確,到期就要收回或根據規劃進行更新,企業的生產運營活動也是根據這個年限進行安排;二是用地類型方面,工業用地彈性年期出讓、先租后讓聚焦工業用地,按照深圳和東莞的經驗,1.5級開發主要針對城市中心地段,以商業服務業設施用地為主。

1.5級開發主要是新城新區在規劃還未完全確定、基礎設施尚未完善成立初期,更快“見形象、聚人氣、出效益”。


4、“灰色用地”

早在1995年,新加坡市區重建局(URA)首次提出并試行了“白色用地”政策,通過預留當時功能無法確定的用地,通常為區位非常重要、土地價值很高或者升值潛力巨大、市場動力有待明朗的地段,在現階段進行“留白”,保留為綠地或建設臨時建筑,等發展條件成熟再確定功能定位和深化設計。

2007年,為應對新城建設的不確定性、城市中心區擴容帶來的工業區“退二進三”等問題,《蘇州工業園區(蘇州東部新城)分區規劃(2007-2020)》中借鑒了新加坡的思路和做法,首次提到了“灰色用地”,將新批工業用地出讓年限縮短為15-20年,灰色用地范圍內現有企業新增投資,使用期限可根據投資強度適當延長,最晚不超過2030年。規劃中劃定的灰色用地主要分布在中心地段周邊、新城啟動區以及交通區位條件較好的地區。同時,為了完成“退二進三”的遠期目標,提出了規劃動態更新的思路。

蘇州工業園區跨塘地塊灰色用地規劃編制

資料來源:灰色用地在蘇州工業園區的規劃探索

寧波杭州灣新城和鎮江開發區同樣運用了這種思路。杭州灣新城提出了“長期型產業區”和“短期型產業區”,其中“短期型產業區”則對應“灰色用地”,近期引入傳統產業制造環節的企業,為新城帶來經濟增長和稅收,遠期可轉型為城市型地區。

杭州灣新城短期型和長期型用地劃分

資料來源:新城規劃中的土地利用彈性控制方法研究——以杭州灣新城為例

灰色用地的提出已經體現出工業用地彈性年期出讓的理念,并加入了城市發展演變和空間管控的視角。但據筆者了解,國內對“灰色用地”的提法主要體現在江浙地區的城市規劃文件以及學術文獻,目前尚未找到相應的管理細則和實踐案例,可見灰色用地的概念雖然早在2007年就提出,但尚停留在理論層面。

筆者認為,“灰色用地”的城市規劃視角對目前土地供給方式的創新探索具有一定參考意義。土地供給方式的選擇需要與城市發展的未來趨勢統籌考慮。政府可以通過劃定長短期產業用地范圍的方式,對土地出讓方式選擇給與空間上的指導,結合正在探索的工業用地彈性年限出讓、1.5級開發等手段,為新城近期快速啟動、城市擴容提質預留空間。



總結和思考

工業用地彈性年期出讓、1.5級開發、先租后讓、灰色用地等政策的提出和實踐,意味著我國土地資源利用方式正在從過去的一錘子買賣過渡到土地利用的全生命周期管理。

一方面,對政府來說,在土地資源日益緊張的情況下,建設用地的低效閑置成了限制地方經濟發展的瓶頸,政府亟需加強項目在土地使用期限內全過程動態監管,提高土地市場周轉效率,并以土地作為抓手,將企業項目的運行質量和綜合效益納入政府監管范圍。

另一方面,對企業來說,先租后讓、工業用地彈性年期出讓等方式,可以降低企業獲得土地的成本,讓企業把更多資金投入到科研和市場拓展等方面,更利于初創企業的發展。多種土地供給方式相結合,也能為企業提供更多在土地資產配置方面的選擇??梢哉f,采用更為靈活、精細化、市場導向的土地全生命周期管理,必是大勢所趨。

作為新興事物,以上土地供給的創新方法在實施過程中難免會遇到管理不到位、規則不明晰、企業不理解、審批程序繁瑣等問題。相關部門需要在具體實踐中不斷摸索,加強在標準細則完善、企業融資模式創新、政策解讀宣傳等方面的工作,才能達到預期效果。比如,在土地出讓方案的選擇上,需要綜合考慮當地財政、城市規劃、產業發展要求、企業訴求、用地條件等因素,出臺相關的意見和規定,對基層部門的業務形成有效指導。又比如,要創新金融政策保障,降低土地融資的比重,更多鼓勵知識產權等融資新模式,降低因出讓年期縮短對企業融資造成的影響。


深總院 劉嘉瑤

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